L’art. 69 del Codice dell’Amministrazione Digitale obbliga ogni pubblica amministrazione che possiede un programma sviluppato su sue specifiche a darlo in uso gratuito, in formato sorgente e con la documentazione disponibile, alla PA che glielo chieda per adattarlo. È un obbligo, non una facoltà, e arriva in fondo a una catena normativa lunga sedici anni. Conviene ripercorrerla, perché spiega anche dove l’obbligo si svuota.

Come ci siamo arrivati

Il primo tassello è il D.Lgs 39/1993 sulla razionalizzazione dell’informatica nella PA. Non parla di riuso — nel 1993 il concetto non esiste nell’ordinamento — ma fissa un principio che tutto il resto dà per scontato: il software commissionato appartiene all’amministrazione committente (art. 2, comma 3), in linea con l’art. 11 della legge sul diritto d’autore (legge 633/1941). Senza questa titolarità non c’è niente da concedere in riuso: se il fornitore tenesse per sé i diritti, la PA avrebbe in mano solo una licenza d’uso.

Il secondo tassello è l’art. 25 della legge 340/2000, che introduce la facoltà per le PA di concedere in uso gratuito ad altre amministrazioni le proprie applicazioni. Qui il riuso compare per la prima volta come categoria giuridica, ma resta un’opzione: chi vuole condivide, chi non vuole no.

Il terzo è la direttiva del Ministro per l’innovazione e le tecnologie del 19 dicembre 2003 — la cosiddetta direttiva Stanca — sullo sviluppo e l’acquisizione del software nella PA. L’art. 7 chiede, «al fine di favorire il riuso», di prevedere nei capitolati, «ove possibile», che i programmi sviluppati ad hoc siano facilmente portabili su altre piattaforme. È la prima volta che un testo trasforma il riuso da facoltà in indicazione vincolante, per quanto annacquata da quell’«ove possibile».

Gli artt. 67-70 del CAD

Il D.Lgs 82/2005 (Codice dell’Amministrazione Digitale) raccoglie questa esperienza nel Capo VI e la ordina in quattro articoli che lavorano in sequenza.

L’art. 67 fissa le modalità di sviluppo e acquisizione delle applicazioni. L’art. 68 impone la valutazione comparativa delle soluzioni prima dell’acquisto ed elenca le opzioni: sviluppo ad hoc, riuso di programmi già fatti, acquisizione di software a riuso, acquisto di software sul mercato, software libero o a codice aperto. Tra queste voci non c’è gerarchia: il riuso sta nell’elenco alla pari con le altre.

L’art. 69 è il cuore dell’obbligo:

«Le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi applicativi realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni.»

Lo stesso articolo chiude il cerchio aperto nel 1993: impone di inserire nei contratti di acquisizione clausole che garantiscano il diritto di disporre dei programmi per il riuso. La titolarità del D.Lgs 39/1993 diventa così uno strumento operativo, non più una semplice affermazione di principio.

L’art. 70 affida al CNIPA (Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione) il compito di valutare e rendere note, tramite una banca dati, le applicazioni idonee al riuso, e impone alle amministrazioni centrali di verificarne la riusabilità prima di acquisire software analogo, motivando l’eventuale mancata adozione.

«Salvo motivate ragioni» e l’assenza di gerarchia

L’obbligo dell’art. 69 ha due valvole che decidono quanto è effettivo nei fatti.

La prima è la clausola «salvo motivate ragioni». Una PA può rifiutare la concessione in riuso se adduce ragioni motivate. La norma non le tipizza, e senza tipizzazione la motivazione rimane materia di discrezionalità amministrativa: ha senso leggerla in modo restrittivo — un interesse pubblico prevalente, per esempio profili di sicurezza o segretezza — ma il testo non lo impone.

La seconda valvola è strutturale e sta più a monte, nell’art. 68. Siccome il riuso è una delle opzioni della valutazione comparativa e non gode di alcuna priorità, l’amministrazione che acquisisce software non è tenuta a preferirlo: deve solo valutarlo (e, per le centrali, motivare ai sensi dell’art. 70 perché non riusa una soluzione già censita). L’obbligo dell’art. 69 grava su chi è già titolare di un programma e riceve una richiesta; sul lato di chi acquista non c’è un obbligo speculare di scegliere il riuso quando una soluzione idonea esiste.

Ne deriva che l’istituto funziona solo se la banca dati dell’art. 70 è popolata e consultata. Senza un catalogo aggiornato e senza clausole contrattuali davvero inserite, l’obbligo dell’art. 69 resta un diritto potestativo di cui in pochi conoscono l’oggetto.

Cosa cambia per chi scrive i capitolati

Per chi redige un capitolato di gara la conseguenza pratica è netta: la clausola che garantisce il diritto di disporre del programma per il riuso non è un optional, la prescrive l’art. 69, comma 2. Va scritta in modo da comprendere la consegna del sorgente e della documentazione, perché è quello che la PA dovrà a sua volta cedere se richiesta. Una fornitura che lascia al fornitore il controllo del codice rende l’amministrazione inadempiente verso un obbligo che scatterà solo in futuro, alla prima richiesta di un’altra PA.

Sul versante delle licenze, dal 2009 c’è uno strumento nuovo e pertinente: la European Union Public Licence (EUPL) versione 1.1, approvata dalla Commissione europea il 9 gennaio 2009 e certificata dalla Open Source Initiative il 4 marzo 2009. È una licenza libera con clausola copyleft, redatta in tutte le lingue ufficiali dell’Unione e con una clausola di compatibilità che ne consente la combinazione con codice rilasciato sotto GPL e altre licenze elencate. Per una PA che deve concedere in riuso un sorgente, una licenza pensata per il diritto europeo e disponibile in italiano riduce l’incertezza interpretativa rispetto a licenze scritte e tarate su altri ordinamenti.

Limiti

L’art. 69 vincola la concessione fra pubbliche amministrazioni; non crea un obbligo di pubblicazione aperta verso cittadini e imprese, e non impone, a monte, di preferire il riuso o il software a codice aperto in fase di acquisto. La direzione di marcia degli ultimi anni — dalla facoltà del 2000 all’obbligo del 2005 — fa pensare che il legislatore proceda per innesti successivi, ma allo stato la priorità del riuso sulle altre opzioni dell’art. 68 resta una possibilità de iure condendo, non un dato del testo vigente. Finché la scelta tra riusare e ricomprare rimane interamente discrezionale, l’obbligo dell’art. 69 misura più la disponibilità del software già fatto che l’efficienza della spesa che ancora deve farsi.

https://www.parlamento.it/parlam/leggi/deleghe/05082dl.htm https://it.wikipedia.org/wiki/Codice_dell’amministrazione_digitale https://eupl.eu/ https://opensource.org/license/EUPL-1.1 https://www.noze.it/insights/obbligo-riuso-pa-panorama-normativo/

Immagine di copertina: Logo del software libero e open source: la scritta “foss” in corsivo bianco su un riquadro arrotondato verde-acqua — diagramma di ViperSnake151, pubblico dominio — https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Free_and_open-source_software_logo_(2009).svg